מות המצפון: הסבר פשוט על הרפורמה המשפטית
הרפורמה המשפטית במתכונתה הנוכחית, מכוונת להנמכתו עד השתקתו של קול המצפון. לכן, מעבר לכל הפרטים, מתעוררת שאלה של אמון: האם אתם מרגישים שנבחרי הציבור הגיעו לרמת בשלות מוסרית כה גבוהה, עד שאינם זקוקים למגבלות? האם צברו מיומנות כה טובה על הכביש, עד שתסכימו שינהגו את הרכב בלי בלמים?
לאחרונה, אני פוגש אנשים האומרים בערך כך: "ברור ששמעתי על הרפורמה, אבל האמת שעוד לא הצלחתי להבין במה בדיוק מדובר." חלקם מתנגדים או תומכים ברפורמה מתוך איזה אימפולס פנימי, ואחרים מדחיקים ומניחים שהחיים האישיים לא יושפעו. אבל כולם מודים שקצת הלכו לאיבוד ביער המינוחים המשפטיים והפרוצדורות.
אז בשביל להסביר בפשטות, בואו נתחיל עם משהו שכולנו מכירים קצת יותר טוב – את עצמנו.
באנלוגיה פשוטה, אפשר להשוות את הרשות המבצעת, המחוקקת והשופטת אל חלקים בנפש. נניח, למשל, שערב אחד אני מהרהר במצבי הבריאותי ובכאבים בגב התחתון, ההתנשפויות במדרגות, והכושר הכללי שכבר ראה ימים טובים יותר. בהתאם לכך, הרשות המבצעת שלי (הממשלה) יוזמת ומחליטה על מדיניות 'כניסה לכושר' ומבקשת להוציאה אל הפועל. היא פונה אל הרשות המחוקקת (הכנסת), שקובעת שממחר אקום מוקדם בבוקר, אפעיל איזה פלייליסט מספוטיפיי ברמקול, ואתחיל את היום בחצי שעה של פעילות אירובית.
אני נשכב לישון רגוע יותר, מכוון מטרה ובטוח שממחר יהיה בסדר. רק שאז, ללא הזמנה, מתעורר איזה קול מציק בראש, שאומר – "שנייה אחת. אם תפעיל את הרמקול על הבוקר תעיר את איריס והילדים. למה הם צריכים לסבול?" זהו קולה של הרשות השופטת, המצפון. היא מחזירה אותי אל הכנסת, שנאלצת לשנות את לשון החוק, כך שאשמע את המוזיקה באוזניות במקום ברמקול.
איזה באסה, ממש לא מתחשק לי להתעמל חצי שעה עם אוזניות על הראש. לו רק יכולתי להשקיט את המצפון הזה שמתערב בכל דבר, החיים בוודאי היו יפים יותר. בלעדיו, הייתה לי מדיניות מצוינת מול השכנים, בזוגיות, בעבודה: פשוט לעשות מה שבא לי. בפגישה עם הפסיכולוגית, כעבור יומיים, אני רוצה שנטפל בסופר-אגו, לעשות לו טיפול שורש עד שאהיה חופשי. היא משלבת את הידיים ונותנת בי מבט רך כזה, המעיד ששוב הבעתי משאלה ילדותית, ומציעה, שבמקום לחסל לגמרי את הקול, אולי רק להוריד לו טיפה את הווליום.
כפי שנראה מייד, הרפורמה המשפטית לא מסתפקת בהחלשת הווליום, אלא מכוונת לחיסול המצפון. אז ללא קשר להשתייכות פוליטית, עכשיו יותר מתמיד מתעוררת שאלת האמון בפוליטיקאים. האם אפשר להיות רגועים ולהניח להם לנהוג במדינה בלי בלמים? תשובה מסוימת ניתן לקבל ממדד הדמוקרטיה (סקר אמון הציבור) של המכון הישראלי לדמוקרטיה לשנת 2022. על פי הסקר, הכנסת זכתה בשנה הקודמת ל- 18% והמפלגות ל- 9% אמון בקרב הציבור (בג"צ ל- 42%). לא מספרים מלבבים במיוחד.
נדבך ראשון ברפורמה המשפטית: להיות עם חופשי מיועצים משפטיים
קיימים שני עקרונות מרכזיים השומרים על דמוקרטיה – האחד הוא שלטון החוק, והשני הוא אי התלות של השופטים. שני העקרונות שלובים זה בזה, וכאשר פוגעים באחד מהם נפגעת מהותה הדמוקרטית של מדינה. למרבה הצער, זה מה שעלולה לעשות הרפורמה המשפטית, הידועה גם בתור רפורמת לוין (הנה עיקריה כפי שפורסמו בערוץ הטלגרם של יריב לוין, שר המשפטים).
חלק מהפרסום בערוץ הטלגרם של שר המשפטים, יריב לוין, מה-4 לינואר 2023
לכאורה, שלטון החוק הוא עיקרון פשוט מאוד. הוא האומר שכולם ללא יוצא מהכלל, מהאזרח הפשוט ועד לראש הממשלה, כפופים לחוק. וכדי שהעיקרון הזה ייושם גם כלפי הממשלה, צריך מישהו שיאמר מה אסור לה לעשות, שיהיה פרשן נטול פניות של החוק. בישראל התפקיד הזה מוטל על היועצת המשפטית לממשלה, נכון להיום עו"ד גלי בהרב מיארה.
למעשה, ההגדרה של יועץ עלולה להטעות. היועמ"ש לא רק נותנת עצות אלא גם ממונה על התביעה הכללית, ולפיכך, מוסמכת להעמיד לדין את מי שמפר את החוק. אז כאשר עו"ד בהרב מיארה מסבירה לממשלה מה אומר החוק, אך הממשלה מתעלמת מדבריה, הרי שהיא מפרה חוק ביודעין ולא תוכל לטעון שפעלה בתום לב. במילים פשוטות, 'עצת' היועמ"ש מחייבת את הממשלה, ויש אנשים שזה מרגיז אותם מאוד.
אז למען הרווחה הנפשית, נדבך ראשון ברפורמה המשפטית עוסק בסמכויותיו ובזהותו של היועמ"ש. למעשה, הוא עוסק בסמכויותיהם של כלל היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה. על פי הרפורמה, היועצים המשפטיים יהפכו ל- 'משרות אמון', לאנשים ששר או הממשלה ימנו מבין המקורבים להם. שיטה מצוינת להפסיק לקבל פרשנות לא רצויה של החוק, ולהתנהל בנינוחות.
המומחית למשפט ציבורי, ד"ר מיטל פינטו, מסבירה שכאן נפתחת דלת לשחיתות שלטונית. למשל, יועץ משפטי המקורב לשר התשתיות, מסייע לתפור מכרז לחברה שהמנכ"ל שלה הוא חבר מפלגת השלטון. זאת, במקום לבצע את תפקידו כפרשן של החוק, ולוודא שהמכרז תקין וחוקי. אבל מסתבר שגם מינוי מקורבים, דווקא במקום בו נדרשת מקצועיות אובייקטיבית, איננו מספיק.
הרפורמה המשפטית גם אומרת, שעל יועץ משפטי להצטמצם אל הגדרתו הלשונית – יועץ בלבד. אין כל חובה לקבל את עמדתו. דברים אלו נכונים גם לגבי היועמ"ש, אשר תפקידו יפוצל ויילקח ממנו הכוח להגיש כתבי אישום. בלי היכולת לאכוף, היועמ"ש (ושאר היועצים המשפטיים) היא פשוט עוד עורכת דין המביעה את דעתה, וכאלו כידוע לא חסרות.
אני חושב על קול המצפון שמציק לי לפעמים, ובכלל על חוקי המדינה שעליי לציית להם, ונמלא קנאה בממשלה. כי כאשר יועצים משפטיים יהפכו למקורבים, שממילא מותר להם רק להמליץ, הממשלה לא תשמע עוד שמהלכיה מנוגדים לחוק. ובמילים אחרות, הממשלה אינה כפופה לחוק. עיקרון שלטון החוק המהותי לדמוקרטיה, סופג מכה קשה.
היועמ"ש לממשלה עו"ד גלי בהרב מיארה. תמונה מתוך ויקיפדיה, מאת Tomer Jacobson (תומר יעקובסון), https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=115093691
נדבך שני: אני אבחר מי ישפוט אותי
כאמור, העיקרון המהותי השני של דמוקרטיה הוא אי תלות של השופטים. בישראל, הגוף האחראי על מינוי שופטים מכונה הוועדה לבחירת שופטים, והיא מורכבת מתשעה חברים: שני שרים (אחד מהם שר המשפטים), שני חברי כנסת, שני חברי לשכת עורכי הדין, ושלושה שופטי בית המשפט העליון (האחד הוא הנשיא, והשניים האחרים מתחלפים כל 3 שנים, לרוב לפי הוותק).
יש הסבורים כי הרכב הוועדה מאוזן, ולעומתם יש הטוענים לבעיות בהתנהלותה. יו"ר וועדת חוקה חוק ומשפט, שמחה רוטמן, אף טען לאחרונה כי הוועדה למינוי שופטים היא גוף מושחת. ניתן כמובן לבקר ולחתור לשינוי. עם זאת, הרפורמה המשפטית עושה צעד ענק קדימה, ולמעשה 'פותחת את שוק השופטים לתחרות'. אם אפשר לבחור ספק סלולר, אינטרנט או גז לפי העדפות, אז למה לא שופטים? כפי שבעלי פוליסת בריאות פרטית יכולים לבחור מי ינתח אותם, גם הרפורמה המשפטית מוציאה לממשלה פוליסה כזו.
על פי הרפורמה, הוועדה תורכב משלושה שרים, מיו"ר ועדת חוקה ומחבר כנסת מהקואליציה, מנשיאת העליון, שני שופטים מכל ערכאה שהיא, וחבר כנסת מהאופוזיציה. כלומר, אם עד כה היו ארבעה פוליטיקאים בוועדה למינוי שופטים, מכאן והלאה יהיו שישה, ומתוכם חמישה של הקואליציה. בחישוב פשוט: חמישה מתוך תשעה חברי הוועדה מקנים רוב בטוח לממשלה לבחירת השופטים הרצויים.
הרכב הוועדה לבחירת שופטים לפי הרפורמה. מתוך כתבה באתר תאגיד כאן.
מאחר שהרפורמה מעבירה את הרוב בוועדה מאנשי המקצוע אל הפוליטיקאים, מצטמצמת היכולת לבחון כשירות משפטית של מועמדים, וממילא שיקול מרכזי במינויים יהיה פוליטי. הרוב האוטומטי בוועדה יאפשר לממשלה ותומכיה בכנסת למנות את השופטים, וכך מתקבלת שליטה מלאה של הממשלה על תוכן ההחלטות המשפטיות ובמשפט הפלילי.
למי שלא יודע, הוועדה לבחירת שופטים מוסמכת גם להדיח שופטים, ומכאן שהממשלה תוכל לפטר שופטים שאינם נוהגים כרצונה. ולמי שלא זוכר, גם שופטים הם בני אדם המושפעים מסביבתם. קחו למשל מצב של שופט, הנדרש להכריע בתביעה, בה צד אחד הוא בנו של חבר מרכז באחת ממפלגות השלטון. האם הוא יעז לזכות או להרשיע את האדם 'הלא-נכון' תחת החשש שבוועדה הבאה יבולע לו? או למשל, האם שופט יעז לדחות עוד בקשת מעצר של המשטרה, לאחר שעשה זאת 'יותר מדי' פעמים לטעמה של הקואליציה?
למעשה, הרפורמה מובילה לכך שהשופטים יהפכו לעובדי מדינה, כפופים לממשלה כמו המשטרה והפרקליטות. נראה מי השופט שיעז לקבל החלטות שאינן מוצאות חן בעיני הממשלה. כך מאבדים גם העיקרון המהותי השני של הדמוקרטיה, אי התלות של השופטים.
נדבך שלישי: אין גבול למשילות
טענה מרכזית לגבי המשילות בישראל, היא ששומרי הסף אינם מאפשרים לממשלה להוציא אל הפועל את רצון הבוחר. לפיכך, החלשת שומרי הסף חיונית לביטוי רצון העם, כיאה לדמוקרטיה. אבל אם לוקחים את הרעיון אל הקצה, ומבטלים את כוחם של שומרי הסף, התוצאה המתקבלת היא דווקא דיקטטורה. קו ישיר ומהיר יעבור בין רצונה של הממשלה (והעומד בראשה), ובין ביטויו בפועל.
מלבד קביעת זהות השופטים והיועמ"שים, נוקטת הרפורמה המשפטית מספר אמצעים כדי לחזק את המשילות:
רוצים להחליט משהו? בואו נקרא לזה חוק יסוד
חוקי יסוד הינם חוקים שנועדו להוות בסיס לחוקה. הם שקובעים את כללי המשחק, ונהנים ממעמד מיוחד הגובר על זה של חוקים רגילים. לפיכך, הם אמורים לעסוק בסוגיות עקרוניות, כמו חופש העיסוק, כבוד האדם וחירותו, משאל עם וכדומה. עם זאת, בעיקר בשנים האחרונות מסתמן שימוש לרעה במעמדם, על מנת לשרת אינטרסים פוליטיים קצרי טווח, בהחלטות חפוזות, לשימוש חד פעמי ומשיקולים צרים.
לפי המכון הישראלי לדמוקרטיה, ב-5 השנים האחרונות נעשו בישראל 20 תיקונים לחוקי יסוד, הרבה יותר מאשר במדינות מערביות אחרות. בג"צ אמנם מיעט להתערב, אך בכל זאת קבע, למשל, כי התיקון לחוק יסוד: הכנסת במאי 2021, עושה שימוש לרעה בכוחה של הכנסת ומיטיב רק עם ממשלה הנוכחית, כך שאינו קביל.
על פי הרפורמה, בג"צ לא יוכל עוד לפסול חוקי יסוד. לכן, כל מה שצריכה לעשות הכנסת בשביל למנוע התערבות, הוא פשוט לכנות חוק כלשהו בשם 'חוק יסוד', להעביר אותו ברוב רגיל, ואין מי שיוכל לעשות דבר. למשל, הכנסת יכולה לחוקק את חוק יסוד: חובת אוכל כשר בכל המסעדות, חוק יסוד: התרת בנייה פרטית על חופי ישראל, או, חוק יסוד: הפרטת הנחלים לרכישה למרבה במחיר.
נשיאת העליון מאז 2017, השופטת אסתר חיות. תמונה מתוך ויקיפדיה.
אבל האמת היא שהרפורמה הולכת רחוק יותר. כאמור, חוקי יסוד נהנים ממעמד מיוחד אל מול חוקים רגילים. מעמדם מתבטא בכך שאם נחקק חוק רגיל מסוים, הסותר חוק יסוד ופוגע בזכויות המתקבלות ממנו, יכול בג"צ לבדוק אם הפגיעה בזכויות היא לתכלית מידתית וראויה. אם התכלית אינה ראויה, יכול בג"צ לבטל את החוק. ואולם, הרפורמה מוציאה גם את הכוח הזה מידי בית המשפט, ומעבירה אותו לכנסת. כלומר, הכנסת היא זו שתחוקק את החוקים, וגם תהיה השופטת של עצמה, הפוסקת האחרונה בדבר התכלית והמידתיות של פגיעה בחוקי יסוד.
יש לך רעיון? Just do it!
עילת הסבירות אומרת שבית המשפט יכול לבחון ואף לפסול פעולה או החלטה של הממשלה, של רשות מקומית וגופים נוספים, במידה והן לוקות בחוסר סבירות. למשל, בג"צ פסק בשנת 2014 כי סירוב המועצה המקומית כפר ורדים להקמת מקווה בתחומה, איננו סביר, וחייב את המועצה להקים מקווה שבו יוכלו לטבול שומרי מצוות ומסורת. או למשל, לפני כחודש פסל בג"צ את מינוי של אריה דרעי לשר בממשלה, שכן לטעמו המינוי לוקה בחוסר סבירות קיצוני.
אפשר כמובן להתווכח על מהי 'סבירות', ולהדגיש כי מה שסביר בעיני אינו סביר בעיניך. אבל חשוב להבין, שכוחה הגדול של עילת הסבירות אינו טמון דווקא בהתערבות כזו או אחרת של בית המשפט. החשיבות טמונה בעצם ידיעתו של שר, ראש עיר, מנהל משרדי ממשלתי וכדומה, שהוא אינו פועל בחלל הריק. הוא לא יכול למנות לתפקידים או לחוקק חוקי עזר סתם כך, פשוט כי מתאים לו, וזהו תמריץ חיוני לקבלת החלטות שקולות.
הרפורמה המשפטית תמנע משופטים לפסול החלטות מטעם הממשלה או הרשויות, אפילו אם הן לוקות בחוסר סבירות קיצוני. בכך היא נועלת את הדלת שאליה יכולים לפנות אזרחים הנפגעים מהחלטות שרירותיות ופוגעניות. מהצד השני, היא פותחת את הדלת לקבלת החלטות כראות עיניו של המחליט. בכתבה בדה מרקר, הביא אבי בראלי כמה דוגמאות פשוטות, אך כואבות. למשל, הוראה של ראש העיר לסגירת כל המרפסות הפונות לרחוב (על חשבון בעליהן), הוראה שכל חופי הרחצה יהיו מעתה בתשלום, או ביטול דרישת השקיפות ממפעל מזהם בעיר.
הרפורמה נותנת 'אור ירוק' למקבלי ההחלטות לפעול לפי הבנתם, לפי גחמותיהם, ולפי אינטרסים צרים של מקורבים, תומכים, בעלי הון וכדומה. ולאזרח הקטן כבר אין אל מי לפנות.
חוקים רגילים – לסתום את החור האחרון
אם מסתכלים על הרפורמה המשפטית בתור מהלך לחיסול המצפון, קשה שלא להתפעל מהיסודיות של שר המשפטים, יריב לוין, ושל יו"ר וועדת חוקה, שמחה רוטמן. כאמור, לפי הרפורמה בג"צ לא יוכל לפסול חוקי יסוד, וגם אם יפסול חוקים רגילים הסותרים חוקי יסוד, הכנסת תוכל לבטל את הפסילה. אבל עוד נותר 'חור' קטן ומרגיז במערכת, החור של החוקים הרגילים שהכנסת מחוקקת באופן תכוף, כאלו שאינם נופלים לקטגוריה מסוימת. לכאורה, עדיין קיים סיכון קטן שבג"צ יפסול אותם.
שר המשפטים לוין, יו"ר חוקה רוטמן ורה"מ נתניהו. מתוך כתבה באתר דבר.
דמיינו למשל, שכנסת של סיעות השמאל חוקקה שני חוקים חדשים. האחד אומר, שכל אזרח המתגורר ביהודה ושומרון חייב במס של אלפי שקלים למימון ההוצאות הביטחוניות של המדינה. השני אומר, שכל אדם המגדיר עצמו 'דתי' חייב במס למימון הרבנות הראשית לישראל, הרבנות המקומית וכן הלאה. אלו חוקים כל כך מפלים עד שאפילו השופטים, שימונו כאמור על ידי הממשלה וינהגו לפי רוח המפקד, מחליטים לפסול אותם.
זוהי בעיה למי שרוצה משילות, ולכן הרפורמה קובעת שבג"צ יוכל לבטל חוק רגיל רק ברוב של 80% מבין כלל השופטים בעליון. הדבר מחייב התכנסות של כל 15 שופטי העליון, על המורכבויות והעיכובים הכרוכים בכך, וכמובן, הסיכוי להסכמה בין 12 שופטים בנושא מסוים, שואף לאפס. אבל מסתבר שגם זה לא מספיק.
במקרה כמעט בלתי אפשרי שבו 12 מתוך 15 שופטים יצביעו על פסילת חוק, עדיין תוכל הכנסת ברוב של 61 לבטל את ההחלטה ולחוקק את החוק מחדש (פסקת ההתגברות). אם כך, מה הטעם לכנס את כל שופטי בג"ץ? אין טעם ממשי. ובכל מקרה, המשמעות היא שכל עוד יש לממשלה רוב בכנסת היא יכולה לחוקק כל חוק כראות עיניה. מאידך, שלטון החוק חל עליה כ- 'המלצה' בלבד.
אז מה בעצם קורה כאן?
מלבד האמור לעיל, הרפורמה המשפטית מתכננת מהלכים נוספים. למשל, הרפורמה מכוונת לצמצום זכות העמידה, כלומר התנאים שמאפשרים לאדם הגיש תביעה משפטית. כיום זכות העמידה מאפשרת להגיש תביעות גם על ידי מי שלא נגרמה לו פגיעה אישית, ושלא במסגרת סכסוך. לדוגמא, עמותה סביבתית יכולה לפנות לבג"צ למניעת הרס של בתי גידול נדירים, ולהשמיע את קולם של בעלי החיים והצמחים, הסובלים מנחיתות משמעותית אל מול חברות אנרגיה מזהמות ובעלי הון. אין פלא איפה, שארגונים סביבתיים יצאו למאבק כנגד הרפורמה, העלולה לבטל את יכולתם לעמוד בפני בית המשפט.
יש עוד מרכיבים לרפורמה, אבל בשורה התחתונה המסקנה די פשוטה: מאחר שלממשלה יש רוב בכנסת, ומאחר שאיש לא יכול לחייב את הכנסת לנורמה כלשהי, הרי שהממשלה יכולה לקבוע כל נורמה העולה על דעתה. כוחה בלתי מוגבל. ומה היא תעשה עם הכוח הזה? כרגיל, את מה שנחוץ כדי להיטיב עם תומכיה, לקיים את הקואליציה, לקדם את האינטרסים של בעלי ההון וההשפעה, ולפגוע ביריבים.
נכון, כל זה כבר קורה, אך מה שישתנה הוא שעל הממשלה אין יותר מגבלות או ביקורת, הדלת לקבלת החלטות פרוצה, והאזרח שנפגע אינו יכול לעשות דבר. אם לפני הרפורמה המשפטית, הגדיר אקונומיסט את ישראל כ- 'דמוקרטיה פגומה', הרי שאחריה הציון עלול להתדרדר ל- 'משטר היברידי' (טורקיה) או ל- 'משטר אוטוריטרי' (רוסיה).
ישראל במקום ה- 29 בעולם במדד הדמוקרטיה של אקונומיסט לשנת 2022. המדינה משיכה לרדת בדירוג וזוכה לציון "דמוקרטיה פגומה"- עוד לפני הרפורמה המשפטית. תמונה מתוך כתבה בעיתון הארץ.
אחרי הרפורמה, מה ימנע מממשלת ימין או שמאל להכריז שהבחירות יתקיימו בכל 8 שנים, או להחליט שראש ממשלה נבחר עד סוף חייו? בוודאי לא ימנע זאת שופט שנבחר כמינוי פוליטי, ויודע כי על הכנסת להתגבר עליו ברוב של 61. וכך, בוקר אחד, לפי גחמות של איזה ראש ממשלה או בני משפחתו, נמצא את עצמנו מול שתי אפשרויות גרועות מאוד: להכתיר מלך או לצאת למלחמת אחים.
בסופו של דבר, חוזרים אל שאלת האמון: האם אתם מאמינים שהפוליטיקאים, ובעלי ההשפעה עליהם, הגיעו לדרגה כה נקייה, כה בשלה מוסרית, עד שניתן להסיר מהם את המגבלות? האם אתם בעצמכם, בחיי המשפחה שלכם, עם הקולגות לעבודה, עם השכנים, יכולים לחיות בטוב בלי קולו המעכב לעיתים של המצפון? כי אם לא, כדאי שתבינו שלשם אנו הולכים.
* תודה לידידי, גיא שמר, על האנלוגיה בין רשויות המדינה וחלקים בנפש.
* מצאתם טעות במאמר? תכתבו לנו [email protected]
(עיצוב שער מאמר : אורלי קויפמן)
